De politiek van luchtkwaliteit: interview David Gelauff, Gemeente Amsterdam

David Gelauff is programmamanager luchtkwaliteit van het Team Duurzaamheid/programma luchtkwaliteit van de Gemeente Amsterdam.

Wat is het programma luchtkwaliteit?

Dit programma was opgezet in de nasleep van  de implementatie  van Europese regelgeving over normen voor luchtkwaliteit  in nationale wetgeving in 2007, in een wet die bekendstaat als de wet milieubeheer. Die normen zouden voor Nederland gaan gelden in 2010. In Nederland leidde dat tot een groot probleem. Dat heeft ermee te maken dat de wet milieubeheer gekoppeld is aan de wet ruimtelijke ordening. Dat is in veel landen niet zo, hier wel. En omdat we hier een nationale juridische traditie hebben die zegt: “regels van deelwetten moeten niet onderling tegen elkaar ingaan,” hadden een paar slimmerds snel door hoe ze daar gebruik van moesten maken. Die zagen dat allerlei enorme bouwprojecten ingingen tegen deze luchtkwaliteitsnormering. Met het argument dat Nederland door die bouwprojecten haar normen niet zou gaan halen, zijn ze dat gaan aanvechten voor de rechter. Dat ging bijvoorbeeld over de Zuidas. Zo’n uitbreidingsplan zou veel extra verkeer gaan trekken. Dan kun je uitrekenen dat je dan de norm niet gaat halen. Dat is wat aannemelijk gemaakt werd, en waarin de rechter meeging.

Een aantal bestemmingsplannen werden óf on hold gezet, of zelfs vernietigd. Door heel Nederland lagen in één keer allerlei grote plannen plat. Die vertragingen liepen in de honderden miljoenen.

Zijn gelijke niet in de wereld

Dus toen is er heel snel een nationaal plan bedacht om iets te doen met die luchtkwaliteit. Dat werd het Nationaal Samenwerkingsverband Luchtkwaliteit, het NSL. Dat is dus wat anders dan het meetnet van onder meer het RIVM en GGD. Dit gaat echt over berekeningen. Dit model kent zijn gelijke niet in de wereld. We besteden er elk jaar veel tijd aan om daar veel informatie in te stoppen. Er worden onder meer ontwikkelprojecten boven een aantal vierkante meters in gestopt. Op basis van een heleboel variabelen wordt dan berekend wat de impact is op luchtkwaliteit. Wat er ook in wordt gestopt zijn de maatregelen die genomen worden op het gebied van luchtkwaliteit, en hun berekende effecten. Het programma waar ik voor werk, is opgezet om die luchtkwaliteitsverbeteringsprojecten door te voeren en te monitoren. We werken daarvoor samen met een aantal kennisinstituten: zo hebben we een dag in de week standaard iemand bij ons rondlopen van TNO, om onze maatregelen mee door te rekenen. Bijvoorbeeld wat het effect is op de luchtkwaliteit van een milieuzone voor scooters. En we halen onze monitoringsdata bij de GGD vandaan, uit eigen verkeersmodellen en gegevens over het soort voertuigen dat door de stad rijdt en metingen van luchtkwaliteit.

screen grab NSL kaart

“Maar je méét toch gewoon?”

We werken veel direct met de politiek, waar dit altijd een hot item is. Het is een heel complex verhaal. We hebben veel te maken met allerlei belangen en actiegroepen uit het maatschappelijke middenveld die ook van alles van vinden en goed kunnen lobbyen. Het gaat aan de ene kant over gezondheid, aan de andere kant over de vraag wat je lokaal kunt doen. Dan hebben we het over het lokale verkeer en daarbij ligt het altijd gevoelig wat je doet.

Wat het ook ingewikkeld maakt is het hele meetverhaal. Er wordt vaak relatief simpel gedacht zowel door publiek als door politiek van: ja, maar je méét toch gewoon en je ziet het toch gewoon? Maar dat is gewoon niet zo bij dit onderwerp. Wat ik vooral geleerd heb in dit werk is dat als je wilt weten of het goed gaat met de luchtkwaliteit, dat niet een kwestie is van gewoon meten of tellen. Maar dat je ook veel moet modelleren en berekenen. En dat zorgt ook vaak voor veel wantrouwen.

Waaruit bestaat dat wantrouwen?

Dat gaat bijvoorbeeld om de rol die de norm speelt in het bepalen van luchtkwaliteit. Dat is een ingewikkelde figuur. Die gaat niet over de vraag: ga je er een keer overheen? Want je gaat er altijd een keer overheen. Want ja, als er een vieze, stinkende, hele oude diesel langskomt, dan zit je er al overheen, dan spat ie al rood uit. Terwijl dat moment misschien maar twintig seconden is. Het is dus niet voor niets dat de wettelijke normen over jaargemiddelden en maximaal aantal overschrijdingsdagen gaat, en niet over incidentele normoverschrijdingen. En om echt te kunnen zien hoe het gaat met de luchtkwaliteit moet je kijken naar langjarige trends. Die zijn positief. Maar dat is wel altijd een ingewikkelde geweest in het uitleggen, en maakt hem ook altijd heel vatbaar voor vermoedens dat er gesjoemeld wordt met cijfers. Dat wantrouwen heb ik heel veel gezien.

Wat ook soms wantrouwen oproept is dat het beheer van luchtkwaliteit in Amsterdam belegd is bij de gemeente, bij de GGD. Hoewel het voor de buitenwereld lijkt alsof de GGD het belang van de gemeente dient, is het wettelijk zo geregeld dat de GGD binnen de gemeente een aparte status heeft. De GGD is er voor het belang van de Amsterdammer en hun gezondheid en mag zich echt als luis in de pels opstellen. Het is dus juist goed dat zij het meetnet beheren, want wij zijn daarin veel minder onafhankelijk: wij moeten ook de andere belangen dienen van deze stad, door bijvoorbeeld te zorgen dat die bouwprojecten door kunnen.

Milieuzones niet bespreekbaar

Wat is in grote lijnen de politieke houding in Amsterdam als het gaat over luchtkwaliteit?

Om dat te begrijpen is het wel goed om even terug te gaan naar de controverse rondom de plannen van Marijke Vos, toen zij in 2006 voor Groen Links wethouder was in Amsterdam met een portefeuille waar ook Milieu in zat. Zij wilde voor Amsterdam, als eerste stad in Nederland, een milieuzone instellen voor vervuilende auto’s, bijvoorbeeld auto’s zonder roetfilter. Dat is een enorm heftig ding geworden, waar hoog politiek spel is gespeeld. De Tweede Kamer is er volop in gegaan, het is een enorme politieke tegenstelling geweest. De VVD liep hier rond met stickers: “bent u rijk genoeg om links te zijn?” Want die zeiden: “Je gaat iedereen zijn auto ontnemen.” Het was ook best een behoorlijk strenge milieuzone die toen werd voorgesteld, dat heeft bijna tot het aftreden van een wethouder geleid.  Uiteindelijk is die milieuzone er niet gekomen.

Oldtimers-liefhebbers protesteren tegen milieuzone

In plaats daarvan ging er heel veel aandacht uit naar de vraag: “hoe krijg je dan het milieu, en het verkeer schoner?” Dus de nadruk kwam te liggen op het stimuleren van schoner verkeer, en ook van slimmer verkeer. Door bijvoorbeeld te zorgen voor minder opstoppingen en het stimuleren en het faciliteren van schoner vervoer. Dat reguleren kon echt gewoon niet, dat is—op de milieuzone voor vrachtverkeer na, die in 2009 in alle grote steden is ingevoerd—heel lang in Amsterdam niet bespreekbaar geweest.

Maar toen zag je dat andere steden voorop gingen lopen op het gebied van milieuzones. Utrecht als eerste, toen begon ook Rotterdam erover te spreken. Onder andere door de aanhoudende aandacht van belangengroepen heeft het toch ook in Amsterdamse vorig jaar geleid tot een raadsmeerderheid voor een heel maatregelenpakket waarin milieuzones weer een belangrijke rol spelen. Het zijn wel een relatief lichte versies voor bestelauto’s, taxis, touringcars, brommers en scooters. Ze gaan niet over gewone personenauto’s en we kunnen ook geen afspraken maken met brancheorganisaties en belangenorganisaties over de fasering van het strenger maken van die milieuzones. Er is geen raadsmeerderheid voor gekomen om dat erin te krijgen.

Vanuit sec de doelen van het luchtkwaliteitsbeleid zouden strengere milieuzones absoluut bijdragen aan een nog schonere stad. Maar intern, als gemeente, is dat altijd een afweging met andere belangen. Over vitaliteit en bereikbaarheid van de stad bijvoorbeeld. Je kunt de stad ook niet afsluiten voor al het verkeer.

Juichverhalen

In plaats van regulering is er wel veel interesse voor de innovatieve aanpak. Zo zien we allerlei innovaties op ons afkomen die te maken hebben met het zuiveren van de lucht. Vaak is het enthousiasme groter dan de realiteit van de plannen, maar we moeten daar wel iedere keer weer op reageren. Een tijdje terug stond er een juich-artikel in een landelijk dagblad over een fabrikant die met ionisatie een soort super stofzuigers had bedacht wat een fantastische oplossing was voor luchtverontreiniging. Dat zou heel veel werkgelegenheid gaan bieden, daar ging iedereen mee aan de haal. Maar gelukkig voordat we zelf hoefden te antwoorden had NRC al met een fact-checker berekend dat we 25.000 van die apparaten neer zouden moeten zetten om substantieel iets bij te dragen.

Een ander voorbeeld is de smog-vrije toren van Daan Roosegaarde waarin fijnstof wordt omgezet in grofstof voor korrels waar je misschien wel mooie dingen van kunt maken. Die toren werkt echt, maar het zijn dingen die niet de capaciteit hebben om een stad, of zelfs een lokaal knelpunt substantieel te verschonen.

Externe oplossingen

Ook is er veel te doen om groen, tegenwoordig, wilde verhalen over planten die de lucht enorm kunnen zuiveren. Wij zijn helemaal ni
et tegen groen, en sommig groen vangt wel degelijk fijnstof of andere vervuilende stoffen op, maar dat is alleen maar wat er toevallig langs komt. En in het ergste geval kan groen juist de vuiligheid te lang op grondniveau houden waar het wordt ingeademd. Dus hoewel er genoeg redenen zijn om je bomen te koesteren vanuit het oogpunt van klimaatbeheersing en klimaatverandering, zijn bomen vaak helemaal niet zo goed voor de lokale luchtkwaliteit. Zelfs in het model van het RIVM zit een correctiefactor die aangeeft dat als er veel bomen staan, de luchtkwaliteit daar iets viezer wordt. Ga dat maar eens uitleggen.

De hoop op een oplossing die de lucht extern zuivert  is vaak ook de wens van mensen die graag de auto gewoon willen blijven gebruiken.. Ja, dat zie je natuurlijk op al die onderwerpen hè. Bijvoorbeeld ook de oplossingen om CO2 op te slaan in plaats van heel erg hard in te zetten op gewoon: weg van die vervuilende energie.

Toekomstmuziek

Toch blijkt David zelf ook wel aangetrokken tot innovatieve systemen om de stad te kunnen besturen. Het idee dat je met veel data een real-time accuraat beeld kunnen krijgen van de stad, wat je ook op de toekomst kunt projecteren spreekt hem erg aan. 

We hebben heel veel real-time data. Intern zijn we erg bezig met de vraag: “hoe ontsluit je dat nou en hoe kun je [daar] nou heel snel op een publieksvriendelijke manier ook bijvoorbeeld allerlei scenario’s mee doorrekenen?” Al is het maar een eerste grove inschatting van wat betekent het als je een deel van de stad afsluit voor autoverkeer.

Waar komt al die data vandaan?

Het zou kunnen dat Google een deel van de informatie levert en je je eigen modellen erin zet. Je zou ook kunnen denken dat je data die toch al openbaar is van Google gebruikt. Maar ook heel veel data wordt hier zelf al verzameld. We zijn nu ook met TNO het Urban Strategy Model aan het onderzoeken, daarmee kun je zoveel mogelijk data combineren om heel snel te kunnen zien hoe het er real-time in de stad aan toegaat en ook wat er gebeurt als je bepaalde maatregelen gaat doorvoeren. Op een heleboel terreinen. Het zou natuurlijk te gek zijn als je inzichtelijk kon maken van: “hé, als we dit deel van de stad afsluiten dan betekent het dit voor de luchtkwaliteit, dit voor het geluid, en dit voor de economische vitaliteit van zo’n gebied, want hè, want hoe moeten we dan de bevoorrading gaan regelen?” Dat is nog wel toekomstmuziek, er moet nog een hele hoop onderzoek [gedaan worden].

Twee soorten citizen science

En wat gebeurt er nou precies als burgers zelf dat soort tools, om hun omgeving te monitoren, in handen krijgen? Om die aan te kunnen laten sluiten op de bestuurs en beleidspraktijken van de stad, moet je van goede huize komen, zo blijkt. David geeft twee voorbeelden van wat hij geslaagde citizen science projecten vindt:

Neem bijvoorbeeld het iSPEX programma, daar hebben relatief veel mensen aan mee gedaan. Dat zat heel goed in elkaar. Je moest je aanmelden bij het RIVM, je kreeg een duidelijke uitleg, je moest een opzetstukje op je telefoon zetten en pas als het RIVM een app stuurde moest je met z’n allen gaan meten. Het geeft geen beeld van de luchtkwaliteit op langere termijn, maar het is wel een fantastisch mooi experiment dat laat zien wat je kunt doen met Citizen Science en hoe je dat op een grotere schaal kunt toepassen. Dan kun je in 1 keer in heel Nederland met al die Iphones een leuk beeld neerzetten van hoe de luchtkwaliteit is op dat moment.

En dan had je natuurlijk het project van milieudefensie waarbij ze twee of drie keer een jaar lang luchtkwaliteit gemeten hebben in alle grote steden [zie ook ons interview met Ivo Stumpe]. Daar zag je ook dat ze het steeds wetenschappelijker gingen aanpakken. Eerst vroegen ze gewoon aan mensen: “Wie wil er mee doen?” En die mensen kregen dan zo’n Palmes-buisje in de buurt te hangen. Dat was nog helemaal niet afgestemd op de vraag wat nou de meest vieze plekken zijn in de stad volgens de metingen van de overheid. En ook niet: “zijn dat nou de plekken waar wettelijke normen voor gelden?”

Die normen leggen namelijk heel precies vast waar je precies moet meten. Dus daar kwam een rapport uit wat op zich in grote lijnen wel ongeveer weergaf – wat we al wisten – waar de grote problemen zaten. Maar wij konden daar, achteraf gezien, nog redelijk makkelijk van zeggen: “ja, maar het is nog steeds amateurisme in vergelijking met wat we zelf hebben. Dus we zien hier niks nieuws.” Dat hebben ze heel goed opgepakt. De laatste twee keer hebben ze heel duidelijk gekeken van: “oké, waar zitten dan écht die zwaar belaste punten en hoe vinden we wat preciezer locaties waar we aan wettelijke normen moeten voldoen? Ze konden zo hun data tegenover die van ons zetten en zo ook verschillen aan het licht brengen.

Het kwam trouwens bijna altijd overeen met ons eigen beeld. Dus het is niet gebeurd dat daar in één keer een probleem met de luchtkwaliteit naar boven kwam dat wij helemaal niet hadden voorzien, of niet hadden gezien. Maar het lukte ze wel om er extra aandacht voor te generen. Namelijk, ook al informeer je publiek of bijvoorbeeld de gemeenteraad, pas als het in de krant staat wordt het in een serieus probleem.

Bij andere Citizen Science projecten gaat het wat minder goed in wetenschappelijke zin. En die kloof wordt niet altijd even makkelijk overbrugd. Daar is de GGD ook een paar keer tegenaan gelopen. Zoals bij de Waag, daar ging de GGD puur integer vanuit een wetenschappelijke visie uitleggen aan de mensen bij de Waag: “ja, het is heel leuk, maar het is nog enorm in de kinderschoenen en die sensoren die jullie hebben die halen het gewoon echt niet bij wat er hier in de stad al zit.” Ja, en dat moet je aan mensen vertellen die echt zeker weten dat hun straat de vieste van de stad is. En die dat ook nog eens zien op zo’n sensor. Ja, dat is bijna niet te pareren. Daar is soms zo’n wantrouwen, dat komt moeilijk samen.

Serieus nemen

Het probleem is ook dat mensen de data die ze zelf meten op een heel andere manier interpreteren dan wij, en dat daardoor ook weer wantrouwen ontstaat. Wat je bijvoorbeeld krijgt is dat mensen verwachten dat we direct actie ondernemen als hun meters laten zien dat de luchtkwaliteit slecht is. Maar dat is dan waarschijnlijk dat ene dingetje dat langsreed, of omdat de wind even verkeerd stond. En als we niet meteen actie ondernemen voelen mensen zich ook snel niet serieus genomen.

Maar we nemen mensen juist wel serieus. Als mensen klagen van: “hé, onze straat is in een keer heel veel drukker geworden en we willen weten hoe het zit met de luchtkwaliteit”, dan gaan we toch altijd serieus even kijken van: hé, is het niet handig om hier ook gewoon een Palmes-buisje op te hangen of niet. En dat gebeurt ook regelmatig. Ik denk dat we het gewoon wel redelijk goed in de smiezen hebben.

Niet aansluiten op beleid

Ik denk wel dat het een goede ontwikkeling is dat die sensoren steeds sensitiever worden, want die zijn nu nog van een echt heel andere kwaliteit dan die we zelf hebben.

Maar dan nog, ja, weet ik niet precies wat je eraan hebt. Je zou er misschien eens een keertje een volledig onverwachte bron van luchtvervuiling mee kunnen ontdekken. Dat zou kunnen hè? Dat je zegt van: “nou, nu is het hier al tien dagen lang is het op dezelfde plek zoveel viezer dan we verwacht hadden.” Hooguit dat je er eens een keertje, ja, zo op die manier iets mee ontdekt wat anders misschien een paar jaar had geduurd voordat je het had ontdekt.

Maar ik denk ook dat het je op een gegeven moment niet meer gaat helpen om steeds meer en steeds lokaler te meten. Luchtkwaliteit is zo grillig, het levert alleen maar heel veel meer verwarring op op een gegeven moment, nog meer data. Dan ga je alleen maar zien dat het lokaal van straat tot straat verschilt en dat gaat alleen maar heel veel meer ruis veroorzaken denk ik. Daar kun je op een gegeven moment geen maatregelen meer op nemen. Je kunt niet als iemand belt: “ik heb hier net gemeten” dan even de straat afsluiten.

Om maatregelen te kunnen nemen denk ik echt dat we al genoeg data hebben. Met onze vijftien kleine laboratoria en de honderd tot honderdvijftig Palmes-buisjes hangen. Dat is eigenlijk al heel erg dekkend.

Ik denk ook dat het grote gevaar erin zit dat iedereen met z’n eigen resultaten zijn eigen belangen gaat nastreven. En daarom dat het uiteindelijk zijn doel voorbij streeft. Want op een gegeven moment kan de politiek er ook niets meer mee en wordt het door de wetenschap weggerelativeerd, en dan doet het niets meer.

De ideale rol van de burger

Maar wat is voor jou de ideale rol voor burgers in dit plaatje? Hoe zou jij het het liefst zien?

Kijk ik zou het liefst hebben dat het geïnformeerde burgers zijn die lol hebben in techniek gebruiken, maar ook de relativiteit ervan snappen zeg maar. En die wel kritisch meedenken van: “ben je wel op weg met het goede beleid te maken?” Ik denk dat dat, dat zou natuurlijk het ideaalbeeld zijn. Maar ja, dat is ook wel een soort wishful thinking natuurlijk.

Vind hier de andere interviews.